游重森

2020年11月15 日            攝氏28℃

台北市中山區中山北路二段89號    晴天

第伍章 美國政策組織均衡化下的日美關係

第三節 美國政策決定的機制

  正如我們前面所看到的，日本與美國之間的人際網絡，並不是穩定外交關係的基礎，可以將其稱為緩衝系統。人際網絡的有限作用還可能歸因於美國決策機制的多元性，複雜性和流動性。最初，特定的人際網絡很難繼續參與決策。

  在這種機制下作出政策決定時，美國作為一個超級大國，必須牢記國際秩序與全球戰略。因此，從國際安全保障與自由貿易主義等廣泛的角度來看，一定程度的復元力為對盟友與經濟強國的日本政策發揮了作用。換句話說，由於日本與美國之間持續的經濟摩擦，對日本的政策決定反復出現，而且每次都涉及政府內的各個相關部會與議會委員會，並且發展複雜的互動關係。在這種情況下，儘管決策過程是不穩定的，但相關機構反復採取比較相似的立場，相互關係也逐漸形成模式。那時，有助於日美關係穩定的復原力也以一定的頻率出現。 那就是緩衝系統。

  因此，日本與美國之間的緩衝系統具有一定的穩定性，也存在於不斷變化的決策機制中。此外，政策決定機制本身已經根據美國在國際體系中的地位以及日美之間的經濟摩擦狀況而改變。因此想確認緩衝系統的理想狀態與變化的方面。

   (一) 對日批判的「尖叫聲與嘆息聲」—美國國會與政府關係

  日美之間的經濟衝突發生在美國企業受到日本對美國出口快速增長的打擊時，破產與失業成為一個問題。或者，相反地日本對美國的進口沒有擴大，美國企業不滿意，並批評日方不公平的貿易做法。這些企業、產業團體與工會已將議會與政府視為利益集團。換句話說，在1970年代下半葉和1980年代上半葉，美國彩色電視產業保護委員會（COM-PACT）負責日美彩色電視的摩擦，克萊斯勒、福特與全國汽車勞動工會（UAW）負責汽車的摩擦，在稻米摩擦方面，全國稻米加工協會（RMA）處於對日本的批評的最前鋒（デスラー=佐藤1982[1];宮里・国際大学日米関係研究所1990[2]）。

  這些產業與勞工團體已根據《美國貿易法》起訴日本企業與政府，以引起議會的注意並展開遊說活動。當然，在美國有企業與消費者在與日本的貿易中獲利，他們提出了反駁，但前者占主導地位。

  對此，國會反復舉行公開聽證會，提交並審議法案與決議，並由議員致信總統。在日本與美國都廣泛報導這些運動，日美貿易成為一個高度政治問題。這樣，美國產業界的聲音就變成了「尖叫聲」，呼籲以貿易保護主義的方式限制對日本的進口，並擴大對日本的出口。

  對此回應，美國政府拒絕維持自由貿易主義，並開始與日本等貿易國家進行談判。另一方面，日方對美國國會的強勢行動感到驚訝，並在與美國政府進行談判後，限制對美出口與促進對美進口的措施做出了讓步。結果，不僅美國政府，而且最初不想實現保護貿易原則的國會議員也「嘆息聲」中安心（Pastor 1980[3]）。 

  以「尖叫聲/嘆息聲」的名義提出這種議會/政府關係的模式。關於這一點，有趣的是，儘管議會的「尖叫聲」似乎是針對外國產業與外國政府，但實際上是針對美國政府的，因此議會運動不是外國的。，這取決於對美國政府的信任，美國政府與議會都沒有真正想要強硬的保護性貿易政策（Pastor 1980[4]）。這是一個長期存在的理論，後來出現一個考慮貿易以外的問題以及國際與國內因素之間相互關係的理論（Destler 1995[5]）。同樣在美國，多數議會黨派與執政黨不同的「分裂政府」局面，變得越來越普遍，議會政府關係也變得更具對抗性（O'Halloran 1994[6]; Galderisi et al.1996[7]）。此外，議會改革導致權力下放與程序公開化，使國會的領導成員與眾議院歲入委員會等有影響力的委員會難以在貿易問題上發揮領導作用。儘管進行這些更改，「尖叫聲與嘆息聲悖論」的基本模式並未消失。

  (二) 美國政府的分裂構造

  面對議會的政府本身也是多元的，每個政府機關都採取不同的立場。關於貿易政策，政府通常分為以下三類，通常通過衝突和討價還價來決定政策。  （フクシマ1992[8]：45-51）。即1、「貿易小組」的商務部、美國貿易代表辦公室以及勞工部等，2、「純經小組」的財政部、總統經濟諮詢委員會、行政預算局以及司法部等，以及3、「外交小組」的國務院，國防部與國家安全委員會等。1、貿易小組強調通過自由貿易獲得的美國產業工人的利益，並且不可避免地傾向於以實用與靈活的方式，解釋自由貿易主義本身的原則。相反，2、純粹的經濟小組在經濟學中尊重自由貿易主義的原則。另一方面，3、外交小組強調美國貿易政策如何影響全球戰略地位與聯盟。

  在這種對立結構下做出政策決定時，1、貿易小組傾向於應對產業、勞工組織與議會的壓力，2、純經濟小組與3、外交小組對此表示反對。2、強調日美關係在經濟上的相互依存、消費者利益以及自由貿易原則等；3、強調日美同盟的穩定，並關注日方的政治反對派。

  在這三方之間的討價還價過程中，有關人士逐漸傾向於選擇次優的中間選擇。結果，所採取的措施不違反關税貿易總協定（GATT），同時實質上違反自由貿易主義。換句話說，日本對美國的出口實行自願出口限制，而對美國的進口則擴大自願進口。在這兩種情況下，日本方面都自願放棄關貿總協定規定的多邊自由貿易權（Hindley 1980[9]; Bhagwati and Irwin 1987[10]：125-127）。

  建立緩衝系統並以動態模式持續存在，導致中間選擇隨著美國多元與多變的決策過程的反復進行。當然，日本政府的讓步使這些選擇成為可能。從這個意義上講，美國的緩衝系統只有在日本的回應補充下才能發揮作用。

  即使在日本，也有人反對美國在國會中對日本的強硬主張和要求，而且政府內部也有抵制讓步的感覺。但是，直到2003年，美國一直是日本最大的貿易夥伴與盟友。對於日本與美國之間經濟衝突過熱的擔憂，政府普遍認為某些出口限制與進口促進是不可避免的。但是，在許多情況下，外務省與通商產業省（當時）就對美國的優惠程度與時機發生衝突，而農林水產省則反對農產品貿易的自由化。然而，最後歸結為自願出口限制和自願進口擴大的實施。

  結果，即使日本與美國之間的衝突爆發，也沒有導緻美國採取明顯的貿易保護性措施或日本方面的強硬措施。美國政府對個別經濟摩擦案件做出回應，並且總體上沒有改變對日政策或重新檢討外交關係。當然，緩衝系統並非總是以相同的方式工作。讓我們跟隨著變化。