游重森

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第伍章 美國政策組織均衡化下的日美關係

第四節 分散均衡機制(buffer system)的展開

  (一)、分散均衡機制(buffer system)的形成-日美之間的經濟摩擦

  關於對日貿易政策，緩衝制度於1970年代建立，據認為該制度在1980年代初開始起作用。坎貝爾指出，1969-71年美國和日本之間的紡織品摩擦，在兩國之間的政治博弈中產生模式（Campbell 1993[1]：49-51）。

  在此之前，在1950年代與1960年代，美國國會議員們大聲疾呼，自由貿易原則的主張占主導地位。外交事務小組在政府內部也有影響力，而國務院則領導與日本的貿易政策的制定與談判。例如，在1953年，反對參議員批評將紡織品對日本進口的擴大，杜勒斯國務卿從聯盟的角度批評說：「進口限制將破壞美國的外交政策，並削弱自由陣營的凝聚力。」。眾議院議員也表達類似的聲音，並與1954年為降低對日本的關稅而進行的談判有關，眾議院歲入委員會（紐約州共和黨）主席里德說：“我們（在日本）知道許多人失業，共產黨正在竭盡全力把這些人放在一邊”（佐藤1983：45）。

  但是國際體系層面的變化給分散均衡機制(buffer system)蒙上了陰影。自1960年代下半年以來，美國在國際體系層面的力量，特別是其經濟力量，相對下降，而日本則顯著崛起。日本與美國之間的貿易平衡在1967年首次成為美方的赤字，其規模在1970年代繼續擴大。

  在這種情況下，國務院很難與日本就經濟摩擦進行政策談判。美國政府應議會的要求設立了美國貿易代表署（STR，於1980年改組為USTR），因為該組織開始負責與日本進行談判，同時考慮美國企業界元議會的聲音。在議會中已經看到保護性的，以貿易為導向的主張以及反映這些主張的公開聽證會與法案，而STR / USTR、商務部等貿易組織的影響力在美國政府內部已變得相對強大。日本與美國從1970年代後半到1980年代前半之間的經濟摩擦反映了這一點，兩國之間的衝突有所增加。儘管如此，分散均衡機制(buffer system)仍然有效，並發生回擺。換句話說，在美國政府內部出現對自由貿易主義的堅持與日美同盟的重視，通過對鋼鐵，彩電，汽車等的自願出口限制以及自願進口牛肉與橙子的方式解決經濟摩擦。

  因此，日美之間的一般關係設法保持穩定，並於1978年11月制定《日美防衛合作方針》。同樣，在1979年底，國際形勢轉向新的冷戰時，大平正芳政府明確對美國的合作。在1980年代初期，中曾根康弘與雷根執政期間，日本與美國之間的經濟衝突愈演愈烈，但安全合作變得更加清晰。日本政府已加緊增加國防預算，並對美國武器技術提供捐贈。中曾根首相說：“即使有經濟摩擦，也只是上層結構。基本結構是「安全保障」（鈴木1991[2]：195）。可以說這是一個從日方表達對美國分散均衡機制作用的言詞。

  (二)、分散均衡機制功能的惡化— 1980年代後半期對日本的強硬態度

  但是，情況在1980年代中期發生了變化。根據戴斯勒的說法，1985-88年是「貿易年」（Destler 1995[3]：89-92）。在國際體系層面，隨著美國貿易赤字擴大並陷入債務國，權力下降更加明顯。另一方面，日本的經濟實力幾乎達到頂峰，使其成為與美國相反的世界最大債權國。從1980年代下半年到1990年代上半年，美國的國內生產總值（GDP）不到日本的兩倍，從霸權安定理論（Hegemonic Stability Theory, HST[4]）的角度來看，日本威脅著美國的地位。

  日本與美國之間的經濟摩擦比以往任何時候都更加激烈，強硬的論點在聯邦議會中得到發展。部分原因是由於議會改革增加小組委員會，特別是，在眾議院商業小組委員會中，強硬的論點令人矚目。這些國會聲音幫助擴大美國政府內部的貿易團體，尤其是商務部的聲音（Mastanduno 1992[5]； 宮里1995[6]）。

  在這種情況下，「尖叫聲」會比「尖叫嘆息悖論」模式響亮，對日採取的比較有力的措施，一定會使有關人士「嘆息」。實際上，美國政府使用《美國貿易法》第301條和第301條，暗示經濟制裁的可能性，並敦促日方做出讓步。一種被稱為「強硬的單獨主義」的態度得以實現（Bhagwati和Patrick 1990[7]）。

  即便如此，當布希政府根據《超級法案》第301條考慮與日本進行談判時，也可以看到緩衝系統的功能，例如考慮日本政府可以輕鬆應對的領域（宮里·国際大学日米関係研究所1990[8]：48-54）。此外，在1980年代後半期，日本的異質性理論在美國出現，主要針對諸如日本在貿易過程中實行官民合一的產業保護與貿易擴張等批評，但美國政府不接受這種討論。  （Dryden 1995[9]：298； 草野1991[10]：109-114）。這樣，超級計算機、電信、保險以及建築等各個領域都發生了經濟摩擦，但這是日本自願採取的擴大進口措施所得出的結論。僅靠政治妥協無法解決其中一些問題，需要高度專業化與技術性的考慮。因此，兩國政府於1985年1月開始進行市場導向型個別領域談判”（MOSS）的討論，並於1989年9月開始就日美之間的結構性問題進行討論。

  這樣，日本與美國之間的經濟摩擦加劇了，但結論是這樣，在此期間，經濟摩擦擴大到安全保障的領域。1987年5月東芝機械（共產區出口控制委員會）的違反事件[11]與1989年聯合開發次期対地支援戦闘機（FSX)的衝​​突就體現出來。

  (三)、系統的形式化—1990年代前半的對立激化與結束

  在冷戰結束後的1990年代，美國經濟呈現出相對復興的態勢。相反，在泡沫經濟崩潰之後，日本陷入長期衰退。日本與美國之間的經濟衝突在1990年代初達到最後的激化，然後平息。

  克林頓政府誕生於1993年1月，在考慮日本貿易政策的基礎上修改決策機制。新成立的國家經濟委員會（National Economic Council:簡稱NEC[12]）是白宮的直屬機構，上述政府內部的三個團體的職位也發生變化（Destler 1996[13]）。就是說，他任命提倡戰略貿易政策的泰森擔任總統經濟諮詢委員會的主席，而總統經濟諮詢委員會是純經濟組織的核心，並且使他的立場更接近貿易組織（Tyson 1992[14]）。在NEC，由總統的輔佐官主持，總統本人也深入參與討論，協調這三個小組。因此，克林頓政府尋求的第三條道路既不是純粹的自由貿易，也不是明確的保護貿易，在接近產業界與議會「尖叫聲」的路線上，他尋求“嘆息”的選擇。

  該體制做出的政策決定，首先導致日美全面經濟磋商。這個協議開始於1993年5月，要求美國政府設定嚴格的「數值目標」，以實現日本在汽車零件、電信以及醫療設備等領域對美國的進口增加。

  苦思深慮的日方選擇，可以說，這是補充分散均衡機制的一種方法。換句話說，日本政府將一直在美國運作的自由貿易原則作為首要考慮，並明確否認美國政府將其作為保護貿易原則的要求（大矢根2002[15]：257-259）。另外，當世界貿易組織（WTO）於1995年成立時，應按照爭端解決程序進行處理。

  但是，兩國政府之間的談判很困難，雙方最終選擇通過「不合意的合意」進行妥協。例如，在將汽車零件進口到美國的措施中，日本公司自願計劃採購，美國政府據此計算數值目標標準。但是，日本政府在協議中表示將不參與其中。日美之間的其他經濟衝突，也由美國政府以這種方式做出實質性讓步而結束。

  此後，美日經濟摩擦不再發生。日本政府的回應是成功的，美國政府找不到預期的第三條道路。即使增加經濟摩擦，也可以根據WTO的爭端解決程序進行處理。

  同時，安全保障的協調，似乎已經加深。1996年4月，克林頓總統與橋本龍太郎首相在冷戰後東亞地區動盪中「重新定義」日美同盟。1997年9月，兩國政府還商定新的「日美防衛合作方針[16]」。 2001年發生911恐怖襲擊時，兩國政府確認合作立場，日本政府根據反恐特別措施法向印度洋派遣海上自衛隊船隻，向美國等船隻執行加油補給。2003年，貿易諮詢委員會向伊拉克的人道重建援助活動派遣自衛隊。

   這樣，日美之間的經濟摩擦不再阻礙安全保障的合作。同時，從安全保障的角度來看，幾乎沒有任何措施可以遏制經濟關係的惡化。第一個原因是日美之間的經濟關係發生變化，不再存在諸如經濟摩擦之類的衝突。日本的經濟實力相對下降，中國已取代日本與美國成為其最大的貿易夥伴。美國對日本的貿易逆差比例在1981年達到最高的70.8％，在2010年降至9.4％。

  第二在美國的決策機制中，特別是議會的運動發生變化，其「尖叫聲」也有所不同。議會的工作不僅擴展到產業領域，還擴展到環境非政府組織（非政府組織）與人權保護團體，議會的利益也擴展到與貿易有關的環境保護和勞工人權（Destler和Bal-int1999[17]）。此外，民主黨與共和黨內部的貿易立場多樣化，與此同時，民主黨與共和黨之間的衝突也加劇。結果，國會停止發出明確信息的「尖叫聲」，美國政府也停止對日本的經濟問題表現出明確的反應。可以說，有關者不必再有「嘆息」。

  反映這種情況，美國與日本政府繼續貿易與經濟談判的框架，但逐漸減少。也就是說，當1996年12月美國與日本全面經濟對話完成時，1997年至2001年舉行日美放鬆管制對話，2001年至2010年舉行日美經濟夥伴關係（促進增長），自2010年以來舉行日美經濟和諧對話。但是，這些已成為協商的一般論壇，而不是處理經濟摩擦的框架。因此，它沒有提供分散均衡機制以解決經濟問題的線索。

  這樣，安全保障合作是在卡爾德指出的“安靜的危機”下進行的，沒有發生特別的經濟問題。在這種情況下，廣域FTA成為兩國之間的關注點，兩國之間的差距有時也會表面化。