游重森

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第伍章 美國政策組織均衡化下的日美關係

第一節 日美關係穩定的背後

  (一) 安靜的危機

  與在後一章中看到的日中關係不同，自2000年代以來，日美關乍看之下並沒有那麼不安。當然，在幾個問題上，兩國之間出現了緊張關係，其中包括沖繩的普天間基地的搬遷以及由於牛海綿狀腦病[1]（BSE）感染而導致的牛肉進口暫停。但是，與日中間以及日韓間不同的是，沒有舉行首腦會議，每個領域的政府間談判都沒有中斷。即使海風在表面升起，日美關係的基礎層似乎也沒有動搖。然而，卡爾德將這種日美關係描述為「安靜的危機」（Calder 2008[2]）。依據他指出，政治對話與經濟相互依存的框架正在放緩，兩國政府與專家的政策網絡正在逐漸減少。

  回顧過去，從1970年代末到1990年代中期的美日關係史是貿易與經濟領域摩擦的歷史，這是本章的主要主題。日美之間的經濟摩擦伴隨著衝突時的激烈不和，1987年4月，美國政府就半導體摩擦對日本實施經濟制裁。另外，1994年2月，細川護熙和克林頓之間的首腦會議，實際上在經濟摩擦問題上破裂。但是，正因為如此，出現一定程度的彈性，因此經濟摩擦不會破壞日美關係。在每次經濟衝突中都反復發生這種衝突與合作恢復的過程，並且政治過程逐漸制度化。在這裡建立緩衝系統（buffer system），儘管衝突在經濟領域中浮出水面，但它們很難發展成政治衝突（渡辺1988[3]； 大矢根2001[4]）。

  但是，當美日經濟衝突在1990年代中期平息時，緩衝系統的作用就結束。當對關係惡化的恐懼消失時，推動其走向合作的動力也失去動力（Calder 2008：35）。因此，當廣域自由貿易協定（FTA）在2000年代中期成為兩國的問題時，兩國政府被迫應對新的經濟問題，可以說是空白。當日本提倡東亞全面經濟夥伴關係（CEPEA）計劃和東亞峰會（EAS）時，由於美國無法參加，因此在美國政府/議會中引起廣泛關注。因此，美國政府開始促進環太平洋經濟夥伴關係（TPP），但是這次日本在參與TPP談判與參與後的反應，兩國之間存在微妙的分歧。

  (二) 另一個亞洲問題

  此外，當日中/日韓關係惡化時，這引起美國的關注，美國希望在東亞地區實現穩定。在美國，據報導，日本原本應該與日本合作限制中國，但它已成為“另一個亞洲問題”[5]。傳統上，美國政府提出了一個期望穩定的立場，同時避免直接參與日中/日韓的關係。但是，當日中/日韓關係緊張，給廣域FTA的發展趨勢蒙上陰影時，美國政府很難做出回應。

  在本章中，基於上述考慮，我們將首先確認日美兩國在廣域自由貿易協定中的回應是如何的疏遠。之後，我們將回顧過去的日美關係，並檢討兩國之間緩衝系統的方面。緩衝系統可以根據雙邊關係採取多種形式。正如我們將在下一章中看到的那樣，中日之間的緩衝系統在很大程度上依賴於人際網絡（參見第6章）。在本章中，我們將首先關注日本與美國之間的人際網絡，並研究聯邦議員與國會議員的聯繫以及作用，討論日美關係的發展。接下來，我們將探討人為因素起作用的決策機制，特別是在美國政府包含政府/議會關係中。美國的政策決策以世界為目標，對日政策通常是在該框架內制定的。在那個政策決定中， 什麼樣的機制才有可能穩定與日本的關係？另一方面，近年來，日美之間在TPP方面存在微妙的差異，這與日中關係的惡化混雜在一起，問題變得複雜。那時，我還要提到日本和美國之間的協調並不總是順利進行的背景。

  (三) 廣域FTA分歧

  首先，讓我們簡要地確認日美在廣域FTA方面的關係。儘管兩國政府並沒有正面對峙，但兩國之間還是存在一些分歧和失調。

  第一，當包括日本在內的東亞國家在2000年代中期開始區域統合並開始考慮廣域FTA時，美國無法參與這一舉動，並感到擔憂（Vaughn 2005[6]）。

  ASEAN + 3與ASEAN + 6（於2005年發展為EAS）是提議與考慮針對廣域FTA的《東亞自由貿易協定》（EAFTA）與CEPEA的階段。前者有10個東盟國家、日本、中國與韓國為成員，後者則增加澳大利亞、紐西蘭與印度。換句話說，儘管它們都包括美國盟友與關係良好的國家，但美國本身並未參加。美國在東亞地區具有重大的經濟與政治利益，因此必須對此舉表示關注。當然，日本政府還考慮在EAS成立時使美國成為觀察員的計劃，以及使會員國成為雙重結構並將美國納入第二個會員組的計劃。但是，未經包括美國在內的每個國家的同意，這些建議都沒有實現。在TPP談判開始之後，美國於2011年11月與俄羅斯一起參加EAS（第6屆EAS）。

  2009年，日本民主黨首相鳩山由紀夫提出了東亞共同體的概念，暗示日本將離開美國並加強與東亞國家的關係（鳩山2009[7]）。美國政府對此表示反對，東亞國家對這種漣漪保持警惕[8]。

  第二，美國於2008年8月宣布推廣TPP，並於2010年3月開始談判。當時，美國政府呼籲日本政府參加，但日本未能及時作出回應。日本於2013年7月實現參與談判。在此期間，參加談判的利弊在日本已成為一個政治問題，不僅在輿論中而且在民主黨政府內部也存在意見分歧。此外，在此討論中出現對美國的不信任和批評（請參閱第2章）。

  第三，日本參加TPP談判後，日美在談判中的關係基本順利，但緊張局勢也浮出水面。當然，在與美國合作進行談判並著眼於橋接美國與發展中國家的基礎上，日本政府受到美國方面的好評。但是，當問題轉向日本降低農產品關稅時，談判還是變得困難。因此，美國貿易代表（USTR），從2013年11月左右，呼籲日方安倍首相做出決定。但是，日本政府不容易做出讓步，2014年4月奧巴馬總統訪日時的日美首腦會議也是如此[9]。

  相反，4月日本政府急於與澳大利亞達成自由貿易協定談判，澳大利亞希望開放日本與美國的牛肉市場，動搖到美國方面。同樣，在9月參加日美部長級會議的TPP部長甘明利說：「我不能感到美國的誠意。」，沒有迴避如此發言的嚴格對應。同時，7月，美國國會的140名兩黨議員致信歐巴馬總統，如果日本仍然不願開放貿易，它會「強烈希望撤出日本並繼續進行TPP談判」（Nunes,et,al,2014[10]）。

  這樣，日本和美國之間在廣域FTA上的關係，伴隨著不可忽視的衝突與立場的差異。在先前的日美經濟衝突中，儘管存在著更為持續的衝突，但兩國政府之間存在所謂的“遊戲規則”，兩國政府的核心成員可以設想得出結論的落腳點。但是今天，似乎正在發生更加動盪與不可預測的發展。以下，我們將考慮兩國之間的人際網絡與緩衝系統，以及它們可能改變傳統“遊戲規則”的基礎。